上海城建职业学院行政规范性文件管理办法（试行）

（沪城建院〔2019〕101号  2019年10月15日印发）

第一章 总 则

第一条 为规范学校行政规范性文件的制定、修改和废止工作，完善学校内部管理体制和运行机制，促进依法治校，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，《上海市法治政府建设“十三五”规划》，上海市人民政府法制办公室印发的《关于认定行政规范性文件的指导意见》等规定，制定本办法。

第二条 行政规范性文件是指依照相关法律法规和文件，由上海城建职业学院依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

第三条 除法律、法规、上级规章有特别规定以外，学校行政规范性文件的立项、起草、审核、签发、公布、备案、修改、废止适用本办法。

第四条 认定行政规范性文件

（一）认定行政规范性文件的主要方法

认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性等特征。

1.行政性。即指行政规范性文件的制定主体及内容的行政性。行政规范性文件的制定主体应当是行政机关以及法律、法规、规章授权管理公共事务的组织；行政规范性文件的内容应当属于履行行政管理职责的事项且涉及自然人、法人和非法人组织的权利义务。非常设机构及其派出机构不能制定行政规范性文件。

2.外部性。即指行政规范性文件的调整对象是行政机关以及法律、法规、规章授权管理公共事务的组织对外履行职能所涉及的自然人、法人和非法人组织。调整对象不是指行政规范性文件送达或抄送的对象。制定机关应当将行政规范性文件以便于公众知晓的方式向社会公布；未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。

3.普遍适用性。即指行政规范性文件不具体针对某一个或者某几个特定自然人、法人和非法人组织，而是对符合适用条件的不特定的自然人、法人和非法人组织都具有普遍约束力。

4.反复适用性。即指文件在其有效期内可以反复适用，而不是一次适用。

（二）认定行政规范性文件的辅助方法

除依据上述四个规定的特征判断外，行政规范性文件还可以通过文种作辅助判断。按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的公文种类，其中决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函、纪要等9类公文一般不能成为行政规范性文件，决定、公告、通告、意见、通知、批复等6类公文可以成为行政规范性文件，但其本质上是否属于行政规范性文件，仍然应当根据文件内容来判断。

（三）不属于本办法所称行政规范性文件的情形

1.因不具备行政性特征而不属于行政规范性文件的情形

（1）党委（部门）与行政（部门）联合制定的使用党委文号的文件，不属于行政规范性文件。

（2）事业发展规划、专业建设规划、校园建设规划等规划类文件。

（3）仅含有专业技术指标类内容，不含有行政管理规范类内容的文件，比如行业技术标准、技术操作规程。

（4）仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件。

（5）会议文件，如会议通知、会议讲话等文件。

（6）公示办事时间、办事地点等事项的便民告知文件。

（7）其他不具备行政性特征的文件。

2.因不具备外部性特征而不属于行政规范性文件的情形

（1）行政部门对学校教职工制定的有关人事管理、收入分配、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等方面的文件。

（2）行政部门对本部门或者下级行政部门制定的不涉及自然人、法人和非法人组织权利义务的工作计划、工作要点、内部工作制度。

（3）不涉及自然人、法人和非法人组织权利义务的行政机关之间商洽工作、询问和答复的工作函。

（4）为推进专项工作而成立工作领导小组、协调机构等的通知。

（5）涉密文件或者依法不公开的文件，如会议纪要等文件。

（6）其他不具备外部性特征的文件。

3.因不具备普遍适用性特征而不属于行政规范性文件的情形

（1）就特定人和特定事项发布的通告、公告、通知等文件。

（2）行政许可决定、行政处罚决定和其他行政决定。

（3）其他不具备普遍适用性特征的文件。

4.因不具备反复适用性特征而不属于行政规范性文件的情形

（1）具体事项的工作方案。

（2）对班级、表彰命名的批复。

（3）其他不具备反复适用性特征的文件。

（四）几种特殊文件的认定

1.上级行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件，属于上级行政机关的行政规范性文件。

2.下级行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件，属于上级行政机关的行政规范性文件。

3.下级行政机关转发上级行政机关的行政规范性文件，并提出具体实施措施或者补充意见的，属于下级行政机关的行政规范性文件。

4.行政机关为开展专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案，一般不属于行政规范性文件，但方案中有部分内容涉及不特定的自然人、法人和非法人组织权利义务的，属于行政规范性文件。

5.行政机关的指导意见一般不属于行政规范性文件，但文件内容涉及自然人、法人和非法人组织权利义务的，属于行政规范性文件。

6.行政规范性文件清理后，宣布文件继续有效、废止、失效的文件，属于行政规范性文件。

第五条 制定、修改和废止行政规范性文件，必须符合宪法、法律、法规等的规定，遵循国家的政策方针；应当遵循法制统一原则，不得与法律、法规、规章相抵触，不得违背上级行政机关的行政规范性文件；应当贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，维护国家法制统一，保障法律、法规、规章的正确实施；应当符合《上海城建职业学院章程》。

第六条 制定行政规范性文件应当符合学校发展需要，须维护学校规范性文件体系的统一与协调，须体现制度体系的系统性和科学性，无明显矛盾冲突，无重大遗漏，避免无必要的重复规定。行政规范性文件应当加强统筹，从严控制发文数量。内容相近的行政管理事项，应当归并后制定行政规范性文件；法律、法规、规章和上级文件已有明确规定，且现行文件规定仍然适用的，原则上不再制定内容重复或者没有实质性内容的行政规范性文件。

第七条 制定行政规范性文件，应当切实保障师生员工的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。

制定行政规范性文件，应当体现职能部门的职权与责任相统一的原则，在赋予有关职能部门必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

第八条 关于学校行政规范性文件命名。行政规范性文件的名称一般可根据具体情况和实际需要采用“章程”“规定”“规则”“细则”“办法”“制度”“决定”“意见”等，但不能称“法”“条例”“规章”。

（一）行政规范性文件的名称一般由适用范围、种类名称两个部分组成。行政规范性文件名称中的适用范围，是指行政规范性文件适用的空间、规范事项和行为。

（二）行政规范性文件的名称应当准确、完整、简洁，能够集中体现行政规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例，除以书名号引用上位法名称的情形外，不使用标点符号。

（三）使用“规定”“办法”“实施办法”“规则”“细则”“意见”等名称，应当遵守以下原则：

1.“规定”是对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范；“规定”一般既有实体内容，又有程序规范。

2.“办法”是对某一项行政工作作具体的规范。“办法”与“规定”相比，规范的事项更小、更细致，且侧重于规范程序，具有较强的操作性。

3.“实施办法”是为贯彻实施某具体法律、法规、规章和上级行政规范性文件，结合本单位实际情况，对上位法中部分需要细化的内容作出的具体规定。

4.“规则”是指某一项工作履行过程中需要遵守的具体规范，以程序性规范为主，也可包含实体性内容。

5.“细则”是为更好地贯彻执行某一法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定，结合实际情况，对上位法全部内容或某一方面内容作全面、系统的细化，或者对上位法某一条规定作出具体细化，或者进行具体的解释和补充。

6.“意见”是为贯彻执行上级某一项决定、规章，或对某一项具体工作提出带有约束性的原则、要求。

（四）对需要立即制定的行政规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，可以使用“暂行”或者“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制；“试行”指适用范围具有一定特定性。

行政规范性文件使用“暂行”或者“试行”的，应当在标题名称中列明。暂行、试行的行政规范性文件有效期应当不超过3年。

各部门可根据本办法，结合本部门具体实际，采用相适应的制度名称，构建分级合理的制度体系。

第九条 制定行政规范性文件，应当讲求实际效果，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精炼、准确无误。

行政规范性文件不得规定下列事项：

（一）增加法律、行政法规、学校规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容。

（三）减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。

（四）法律、法规和规章规定的行政规范性文件不得设定的其他事项。

（五）规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项。

第十条 学校办公室是学校行政规范性文件的综合管理部门，负责行政规范性文件的印发公布、监督实施、整理汇编等工作；各职能部门负责职责范围内行政规范性文件的起草、实施和清理。

第二章 立项申请

第十一条 学校各职能部门可代表学校就其职责范围内的某项工作制定行政规范性文件。各内设机构负责起草与本职责相关的行政规范性文件。涉及多个职能部门的可联合起草行政规范性文件，并应确定一个牵头部门。

第十二条 学校各内设机构认为有必要起草或修订行政规范性文件的，应当向学校办公室提出申请，填写“上海城建职业学院规范性文件立项申请表”，说明起草或修订行政规范性文件所要解决的主要问题、依据法规政策和拟确立的主要制度，并对起草工作的负责人和承办人、完成时间等作出说明。获准的立项申请在执行过程中因实际情况发生变化的，可作适当调整。

第十三条 学校办公室对起草或修订行政规范性文件的申请进行合法性审核，于5个工作日内反馈意见并提出建议方案。

第三章 起 草

第十四条 起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性进行全面评估论证，对需要解决的问题、拟确立的主要制度和拟规定的主要内容进行广泛调研，并对现行有效的相关行政规范性文件提出整合修改意见。涉及其他部门职权的，应当征求相关部门意见。

第十五条 起草行政规范性文件，应当严格落实国家公文处理办法等规定中有关公文精简的要求，不得照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，应当讲求实效，注重针对性和可操作性，一般以条文的形式制定，文中结构层次序数依次可以用“一、”“（一）”“1.”“（1）”规范标注，确保结构清晰、表述严谨、文字精炼、准确无误。

第十六条 起草行政规范性文件，须注意与学校现行相关规章制度协调一致。起草部门在行政规范性文件起草过程中，可以邀请相关专家、学者、法律顾问等参加，应就行政规范性文件涉及的主要问题进行广泛调研、深入论证。涉及学校其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，应充分征求其他部门的意见。

第四章 审核、签发和公布

第十七条 行政规范性文件起草工作完成后，应将其草案及有关调研材料（下简称“送审稿”）经由部门负责人审核后，交学校办公室审查。学校办公室主要从合法性、合规性以及内容、格式等方面进行审查。

凡涉及几个部门的送审稿，先由主办部门会同有关部门负责人审核并签署意见，再送学校办公室进行审查。报请校长批准后方能进入行政规范性文件的制定程序。

第十八条 合法性审核包括下列内容：

（一）制定主体是否合法。

（二）是否按照法定程序制定。

（三）是否符合制定机关的法定权限。

（四）是否存在没有法律、法规依据减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。

（五）是否符合法律、法规、规章的规定。

（六）是否违反行政规范性文件制定程序。

第十九条 提交合法性审核材料包括下列内容：

（一）文件送审稿（标注依据版）的文本及电子版。

（二）制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定的文本及电子版。

（三）征求意见、听证意见及意见采纳情况。

（四）规范性文件合法性审核登记表。

（五）针对不同审核内容需要的其他材料。

第二十条 送审稿有下列情形之一的，应退回至起草部门修改或补充材料后再报请审查：

（一）不符合国家的法律、法规、方针、政策的规定。

（二）与有关规章制度不协调、不衔接。

（三）不符合学校的整体工作安排。

（四）没有正确处理有关部门、组织和师生员工对行政规范性文件草案主要问题的意见。

（五）有其他应予退回的情形的。

第二十一条 部门发起全校性行政规范性文件须经院长办公会审议；符合“三重一大”情形的，要提交党委会审议。正式上会前应有不少于10天的公示期。

第二十二条 行政规范性文件实行统一登记、统一编号和统一印发制度。学校办公室负责行政规范性文件的合法性审核，并进行统一登记、统一编号和统一印发。经审议通过的行政规范性文件由校长签发。

第二十三条 经签发的行政规范性文件，由学校办公室按照学校公文发布和信息公开的有关规定予以印发公布。

第二十四条 对涉及师生切身利益、关注度高、可能影响学校形象的行政规范性文件，起草部门应当做好出台时机评估工作。在文件公布后，会同学校办公室、宣传部加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明。

第二十五条 行政规范性文件应当规定有效期限，有效期限一般为5年。特殊情况下可以适当延长，但不得超过10年。

行政规范性文件有效期届满，不得作为行政管理的依据继续使用。确有必要继续实施的，起草部门应当在有效期届满前6个月对其实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，并按照本办法规定的程序重新进行法律审核、集体审议和对外公布。

第五章 备案、修改和废止

第二十六条 印发的行政规范性文件须经学校办公室备案，由起草部门负责解释。

第二十七条 起草部门应在行政规范性文件颁行之后，切实加强行政规范性文件的宣传和执行力度，主动听取和收集适用对象对行政规范性文件执行过程中的问题或意见反馈，并以此作为修改、完善行政规范性文件的重要依据。

第二十八条 行政规范性文件的修改包括修正和修订两种形式。

行政规范性文件的修正，是指对部分不合时宜的内容予以修改，包括增加、删除、调整表述等。修正行政规范性文件时应以通知的形式予以公布，先表述调整内容，再重新公布修正后的行政规范性文件。

行政规范性文件的修订，是指对行政规范性文件进行全面、整体的修改，实施日期为修订后的实施日期，并明确规定原行政规范性文件予以废止。

行政规范性文件的修订应参照本办法规定的程序进行，修正可酌情简化程序。

第二十九条 行政规范性文件的清理工作按照“谁起草，谁负责”的原则进行。学校办公室原则上每年统一组织一次清理，上级部门另有规定的除外。制定机关应当根据行政规范性文件清理情况，标注行政规范性文件的效力状况并进行动态管理。

第三十条 行政规范性文件在有效期内有下列情形之一的，起草部门应当及时进行清理：

（一）因法律、法规、规章、上级行政机关以及本机关制定的行政规范性文件修改、废止，行政规范性文件部分或者全部内容被替代、修改或废止的。

（二）不适应经济和社会发展的需要，或与职业教育政策不吻合，或与上级行政机关新的规定不一致的。

（三）因任务完成等原因自然失效的。

（四）有效期届满或即将届满的。

（五）其他需要修改和废止的情形。

职能部门将清理后决定废止、失效的行政规范性文件目录汇总至学校办公室，经院长办公会批准后，由学校办公室予以公布。

第三十一条 经清理需要修改的行政规范性文件，起草部门应当按照行政规范性文件制定程序及时完成修改工作。

第六章 附 则

第三十二条 上海城建职业学院代上级起草行政规范性文件代拟稿的，参照本办法执行。

第三十三条 学校办公室负责全校行政规范性文件的汇编工作。职能部门也可自行对与本部门工作有关的行政规范性文件进行汇编。

第三十四条 本办法由学校办公室负责解释，自印发之日起施行。